原載2023年11月27日《金融時報》理論周刊

作者：董希淼系招聯首席研究員、中關村互聯網金融研究院首席研究員，楊晶惠系西藏銀行董事會辦公室副主管

普惠金融的英文為Inclusive Finance，直譯為包容性金融，初衷是為社會所有階層和群體提供金融服務，實現經濟的包容性增長。焦瑾璞（2010）強調了普惠金融的可持續性，認為普惠金融應該是向全體社會成員提供全面的金融服務。周小川（2013）提出，包容性金融包括四個目標：一是各需求主體能夠以合理的成本獲取較廣泛的金融服務；二是金融機構的穩健發展；三是金融業實現可持續發展；四是增強金融機構提供服務的競爭性。我國《推進普惠金融發展規劃（2016—2020）》則指出，普惠金融是指立足機會平等要求和商業可持續原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層提供適當、有效的金融服務。

從2013年11月黨的十八屆三中全會正式提出“發展普惠金融”，到2023年10月國務院印發《關于推進普惠金融高質量發展的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），我國普惠金融發展走過了十年歷程。這十年來，我國基本形成了多層次、廣覆蓋、有差異的普惠金融服務體系，普惠金融理念逐漸深入人心，普惠金融產品不斷豐富、服務成本穩步下降，金融服務覆蓋率、可得性持續提升，人民群眾獲得感、滿意度持續增強。日前，中央金融工作會議要求做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融五篇大文章，對普惠金融高質量發展提出新的要求。

一、以數字丈量成績：我國普惠金融發展規模、效益同步提升

2016年底，中國人民銀行建立中國普惠金融指標體系及填報制度，在此基礎上每年發布《中國普惠金融指標分析報告》，對指標變化和重點領域成效進行全面回顧，為衡量普惠金融發展水平、呈現普惠金融發展特點、把握普惠金融發展趨勢提供支持。普惠金融指標體系包含“使用情況”“可得性”和“質量”3個維度，共21類51項指標（其中8個指標通過問卷調查采集）。在指標體系中，銀行業普惠金融領域占比較高，并重點聚焦小微企業（含涉農小微企業）、農戶、貧困人口、“雙創”主體、校園學生和其他低收入群體等6類普惠金融重點服務。

根據世界銀行發布的最新全球普惠金融調查（Global Findex），中國受訪者賬戶擁有率、數字支付使用率、儲蓄參與率和借貸參與率等均實現增長，高于全球平均水平和中高收入經濟體均值。而國家金融監督管理總局及人民銀行日前公布的數據顯示，十年來我國普惠金融覆蓋面、可能性和獲得感均有顯著提升：

一是金融服務覆蓋面明顯擴大，縣域和農村地區基礎金融服務發展迅速。目前，全國銀行機構網點覆蓋97.9%的鄉鎮，基本實現機構網點全覆蓋。保險機構提供具有普惠性質的保險產品，大病保險已覆蓋12.2億城鄉居民，基本實現鄉鎮全覆蓋；農林牧漁各領域農業保險覆蓋農戶1.4億戶次，提供風險保障3.7萬億元，基本實現全覆蓋。

二是重點領域金融服務可得性持續提升，小微企業、鄉村振興等重點領域金融服務增強。截至2023年8月末，全國小微企業貸款余額67.7萬億元，涉農貸款余額55.0萬億元。其中，普惠型小微企業貸款余額27.4萬億元，授信戶數為6107萬戶，余額近五年年均增速約25%。利率優惠的脫貧人口小額信貸累計發放9600多億元，支持2300多萬戶次。

三是普惠貸款成本持續降低，小微企業金融服務獲得感和滿意度不斷增強。2023年1—8月，全國新發放普惠型小微企業貸款平均利率4.8%，較2017年累計下降3.1個百分點。金融科技發展還加速普惠金融業務數字化，存款、取款、支付更方便、更快捷。金融消費者權益保護保護工作加強，維權渠道進一步暢通，風險防范意識逐步增強。

二、以特色厚植優勢：多元化主體共同打造普惠金融格局

目前，我國普惠金融已經取得長足發展，基本形成由銀行信貸、債券市場、股票市場、風險投資等組成的全方位、多層次金融支持服務體系。其中，銀行業是普惠金融服務主體，商業銀行、政策性銀行搶抓機遇，非銀金融機構、科技公司廣泛參與，立足各自功能定位和服務特點，對不同客戶群體提供差異化的產品和服務，持續提升供給能力和供給水平。

（一）大型商業銀行“頭雁效應”明顯

在政策引導下，大型商業銀行將普惠金融納入戰略規劃及重點布局，普遍設立普惠金融事業部，實行專業化經營管理。同時，堅持科技賦能，利用數字技術破解信息不對稱難題中探索出了可行路徑[1]。如建設銀行較早探索數字普惠金融模式，以“惠懂你”手機App和應用小程序為載體，實現小微企業貸款全流程網絡化、移動化、自助化，通過數據整合、在線審批，讓客戶實時線上獲得貸款審批額度，并可隨時申請、支用、歸還貸款。農業銀行專為廣大農民量身打造的線上貸款產品“惠農e貸”，全面支持農村和城郊結合部的種植養殖、生產加工、商貿流通等產業。

（二）政策性銀行在特定領域發揮作用

政策性銀行承擔著支持國家戰略、實現國家宏觀調控、支持特定領域和重點群體等職責。近年來，政策性銀行堅守自身職能定位，在普惠金融事業發展的特定領域發揮著引領和示范作用。如進出口銀行聚焦進出口環節、外貿主體和產業鏈供應鏈，綜合運用小微外貿企業風險共擔轉貸款、“貿贏貸”等特色產品，持續加大外貿領域小微企業信貸支持力度。農業發展銀行堅守農業政策性銀行職能定位，精準落實黨的強農惠農富農政策，聚焦糧食收儲、生產資料購置、農產品加工等產業鏈環節為小微企業提供涉農信貸服務。

（三）股份制商業銀行定位差異化經營

市場化程度較高的股份制銀行創新能力突出，利用機制靈活、管理嚴密、服務完善的競爭優勢來開拓市場，通過特色化、差異化產品競爭，為市場注入活力。如招商銀行針對小微企業主和個體工商戶推出“招貸App”，集生意貸、閃電貸等抵押、信用的各類貸款產品于一體，打造客戶貸款環節中借、還、查、問四大功能的極致體驗。中信銀行依托中信集團全金融牌照優勢，構建“不止于信貸”的綜合金融服務體系，為小微企業提供全周期、全方位、全產品的金融服務。浙商銀行建立金融顧問制度，五年來累計對接企業超過7.15萬家，累計落實融資超5176億元，開展近600場投資者教育活動。

（四）地方法人金融機構深耕本地市場

地方法人金融機構主要有城商行、農商行、農信社、村鎮銀行等，既具有區域性地緣優勢，也具有體制機制靈活、決策鏈條短等“船小好掉頭”優勢。如北京農商銀行針對老齡化問題，以“養老助殘卡”和“民政一卡通”為介質，為老年人提供“出行+消費+理財+政補”一體化服務，探索適老化金融模式。西藏銀行與當地政府合作，全面開展農民工實名制管理和工資銀行代發業務，實現與國家建筑工人實名制管理數據平臺中心對接，采取建立綠色通道、開設專門窗口、實施跨省區代發、上門服務等形式，推出農民工“民薪貸”等優惠政策。

（五）數字金融機構彰顯新的生機

數字金融機構借助互聯網、大數據、人工智能、移動通信、物聯網等技術和方式，隨時隨地為客戶提供服務，讓金融服務無處不在、觸手可及。

一是百信銀行、新網銀行、微眾銀行等互聯網銀行，以強大的網絡平臺替代實體網點，滿足更為長尾化、小額化的融資需求，在普惠金融事業發展中發揮積極力量。如百信銀行針對新市民、貨車司機等群體創業經營需求，推出“百車貸”商用車貸款產品；針對二手車領域車商類小微客群融資難題，推出“二手車訂單貸”產品。

二是消費金融公司、汽車金融公司等非銀金融機構,利用自身特色，與銀行業務形成特色互補。如為提振市場消費信心，激發實體經濟活力，招聯消費金融公司以“好期貸”“信用付”兩大特色產品為依托，提供全線上、免擔保、低利率的普惠消費信貸服務，并持續推出“新市民·暑期出游季”等多項減費讓利活動。

而征信公司、互聯網平臺等發揮自己優勢，成為普惠金融發展的有益補充。如百行征信融合企業法定代表人、董監高等個人信用信息和企業工商、司法、電力、稅務等公共信息，推出小微企業征信產品，助力金融機構利用征信數據產品發展線上小微金融業務。美團聯合兩家大型銀行推出新市民主題借記卡“美團生意卡”，正式上線一年多來，服務小微商戶數突破100萬，累計為商家提供了數百萬次賬單服務、帶來超百萬閑置資金生息收益。

三、以新規引領方向：未來五年普惠金融事業努力重點

我國幅員遼闊，各地發展水平不一，區域經濟很不均衡，全面推進普惠金融面臨著較大挑戰。從自身看，我國普惠金融還存在一些不足和問題。近年來，打著“普惠金融”旗號而進行的金融偽創新在我國大行其道，侵害金融消費者合法權益，也在一定程度上擾亂金融秩序，影響社會穩定。同時，我國金融消費者金融素養尚難以適應快速發展的普惠金融新態勢，加強金融消費者教育迫在眉睫。在這種情況下，普惠金融如何做到“成本可覆蓋”“風險可控制”仍有待進一步探索。此外，我國金融基礎設施還有待加強，特別是信用基礎設施仍然不夠完善，信用數據呈現碎片化和單一化，“信息孤島”等影響普惠金融可持續發展。

《實施意見》明確了我國未來五年推進普惠金融高質量發展的指導思想、基本原則和主要目標，提出了一系列政策舉措，重點強調了六個方面內容，包括加強黨的全面領導、聚焦重點領域、發揮保險和資本市場作用、有序推進數字普惠金融發展、重視基礎設施和發展環境建設、統籌發展與安全等，對我國普惠金融高質量發展具有重大意義和深遠影響。

未來，我國普惠金融應努力實現自身的高質量發展和對實體經濟的高質量服務。與此同時，應調整優化普惠金融相關制度安排，進一步優化普惠金融發展環境。

（一）從政府層面看，應加大政策支持力度，夯實金融基礎設施，為普惠金融發展提供更好條件

一是完善并加大政策支持。普惠金融發展關系國計民生，具有政策性的一面，要進一步完善普惠金融的頂層設計和制度安排。如進一步健全完善普惠金融評價指標，對積極開展普惠金融服務的銀行機構給予一定稅收優惠；央行等通過定向降準、再貸款、再貼現等工具，加大對普惠金融機構流動性的定向支持，降低金融機構服務成本；加快完善政府主導的小微信貸擔保體系，進一步改善普惠金融風險補償環境和風險分擔機制。

二是健全普惠金融服務體系。推動普惠金融各類參與主體打破各自為政的局面，以開放包容的精神，逐步構建整體協同、分工明晰的服務網絡，打造好普惠金融生態圈。引導銀行業金融機構發揮主力軍作用，構建政策性金融、商業性金融以及金融科技企業各司其職、協同配合的多層次、差異化普惠金融體系，避免拋“小”追“大”、脫“實”入“虛”，避免大型機構過度下沉給中小機構帶來“掐尖”和“擠出”效應。

三是加強金融基礎設施建設。普惠金融發展重要基礎是社會信用體系。以百行征信、樸道征信成立為契機，加快推進市場化信用信息整合和共享，打破“信息孤島”現象，建設全國統一的信息服務平臺。同時，進一步優化農村普惠金融基礎設施與生態體系建設。通過向各類機構提供更加高效、低成本的金融基礎設施，顯著地降低運營成本。此外，還應進一步加強普惠金融法治建設，不斷優化普惠金融發展的制度環境。

（二）從社會層面看，應全面正確地理解普惠金融，避免走入認識和行為上的誤區

一是普惠金融不等于全民金融。大力發展普惠金融，并不是號召全社會都去從事金融服務活動，更不是鼓勵全民都投身金融創業。一哄而上、全民干金融，容易引發金融失序并形成較為嚴重的社會問題。這是金融管理部門尤其要重視的，即要重視發展普惠金融與金融穩定的權衡問題，堅決守住不發生區域性、系統性金融風險的底線。

二是普惠金融不等于慈善金融。普惠金融的服務對象不僅是低收入和困難群體，而是所有人。國際經驗與研究表明，僅僅依靠慈善、捐贈等公益性措施發展普惠金融，或者以低于成本的價格向弱勢群體提供金融產品與服務，往往事與愿違，甚至適得其反——要么很快遇到發展瓶頸，無法將普惠性深入發展，使得普惠金融停留在表面上，這是印度的教訓；要么產生“使命漂移”，形成道德風險的溫床，以致危及金融穩定，這是孟加拉國的教訓。

三是應提高金融消費者金融素養。經驗表明，公民金融知識水平和信用文化狀況等金融素養，在很大程度上制約著金融業深度和廣度。當前，從總體而言，我國金融消費者群體的金融素養有待于進一步提高。應該進一步增強金融教育方式多元化、有效性，著重加強風險認知能力培養，切實提高普惠金融消費者金融素養特別是風險識別和防范能力。

當然，從銀行層面看，要堅持商業可持續原則，借助金融科技創新業務，創新產品和服務，提升普惠金融服務能力和效率。商業可持續原則是發展普惠金融的關鍵所在。特別是商業銀行，應遵循市場經濟規律，堅持“普應適度，惠無止境”原則，在做好政策研究和風險防控的基礎和前提之上，以適當的價格提供“融資+融智”的綜合性金融服務以及非金融服務，增強民營企業、小微企業、農戶和創新創業者的“造血”能力，實現供需雙方共同受益，進而實現商業價值和社會價值的統一。

四、以數字賦能金融：打造更加健康的普惠金融新生態

《實施意見》提出，有序推進數字普惠金融發展，提升普惠金融科技水平。未來，普惠金融各參與主體要在《實施意見》指導下，堅持金融科技引領，以數字普惠金融為主要發展方向，著力推動普惠金融高質量發展，努力改變“普惠金融不數字，數字金融不普惠”現象，打造更加健康的數字普惠金融新生態。具體而言，各級政府和金融管理部門要加大政策支持，金融機構要深化金融科技應用，持續創新產品和業務，更好地實現普惠金融發展重點從“增量”“擴面”轉向“提質”，不斷提升普惠金融服務能力和效率。

（一）構建多層次數字普惠金融市場

銀行、保險、證券等金融機構要打破各自為政的局面，以開放包容的精神，構建整體協同、分工明晰的服務網絡，形成大中小機構合理分布、良性競爭的發展格局。其他機構如互聯網平臺，要充分發揮自身的科技、數據優勢，積極輸出產品和模式，不斷降低流量和支付成本。政府等公共機構要進一步完善基礎設施，積極搭建基礎信用平臺，做好底層金融基礎設施的建設和維護工作，共同打造良性互動的生態圈。

（二）加快探索數字普惠金融新機制

數字普惠金融的發展應與數字經濟、鄉村振興等國家戰略相結合，逐步加強對重點領域和薄弱環節如科技創新、小微企業和農村地區的金融服務支持力度，建立健全與高質量發展相適應的普惠金融市場體系、組織體系和產品體系。特別是，金融機構加快自身組織變革，持續優化體制機制，進一步建立健全專門的綜合服務機制、資源配置機制、風險管理機制、考核評價機制，不斷提升數字普惠金融服務效能。

（三）加強普惠金融產品與服務創新

發展普惠金融，如果仍然通過鋪機構、拼人員等傳統手段，不僅費時費力，而且也難以滿足金融消費者日益增長的新需求。金融機構應深度運用互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等科技手段，持續提高首貸、信用貸款比例，并進一步將普惠金融服務標準化、批量化，不斷降低運營成本，提升用戶體驗。同時，借助小微擔保體系建設和農村征信體系建立，探索適合小微和“三農”業務的數字化風險管理體系。

（四）健全數字普惠金融監管體系

《實施意見》強調“著力防范化解重點領域金融風險”，體現了普惠金融事業要“統籌發展與安全”的原則。下一步，要將數字普惠金融各類機構、各種業態全面納入監管，實現監管全覆蓋、無盲區；加快金融科技監管試點，更多地運用金融科技特別是監管科技等手段來提升監管數字化智能化水平，提升對數字普惠金融領域監管效能，更好地防范數字普惠金融領域風險，不斷提升數字普惠金融穩健發展能力。

總之，要通過數字普惠金融發展，以數字思維和手段增強普惠金融的商業可持續和穩健性，讓各類金融機構和科技平臺有意愿、有能力做好民營小微企業、“三農”主體的長期合作伙伴，持續提高普惠金融供給能力和供給水平。

五、結語

2021年8月，習近平總書記在中央財經委員會第十次會議上強調，共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征，要堅持以人民為中心的發展思想，在高質量發展中促進共同富裕。2023年10月舉行的中央金融工作會議強調，做好普惠金融等五篇大文章，“優化資金供給結構，把更多金融資源用于促進科技創新、先進制造、綠色發展和中小微企業”。這些都為新階段普惠金融高質量發展提供了根本遵循。

近年來，我國高度重視普惠金融事業發展，并將普惠金融與鄉村振興、共同富裕等國家重大戰略緊密聯系，凸顯其重要的政治、經濟和社會意義。西南財經大學中國家庭金融調查數據研究顯示，普惠金融對農村地區、農業戶口、低社會資本、低人力資本、低物質資本、貧困線以下家庭的收入水平產生了更顯著的正向影響，表明普惠金融具有良好的普惠性，對我國共同富裕具有積極作用，更能體現金融的政治性、人民性。

1979年，諾貝爾經濟學獎得主西奧多·舒爾茨在獲獎致辭中說“世界上大多數人是貧窮的，所以如果懂得窮人的經濟學，我們也就懂得了許多真正重要的經濟原理。”普惠金融起源于幫助貧困人群的金融減貧探索，體現著各國人民對“共同富裕”的追求，有助于推動社會經濟結構從“金字塔”型向“菱形”轉變。目前亞洲各經濟體資源稟賦差異較大，存在經濟發展水平差距較大、貧困人口占比較高、收入不平等等問題，對普惠金融的需求更加旺盛。在新發展階段下，我國普惠金融的生動實踐正在為亞洲乃至全世界，提供發展樣板和方案、貢獻中國智慧和力量。我國普惠金融事業，必將迎來更加光明燦爛的下一個十年。

參考文獻

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